美国在南海周边的军事基地建设,我们应如何防范?

2019-04-22

近年来,美国战略界越来越认为,中国和俄罗斯作为全球竞争者正在挑战美国的领导地位。尤其是,中国的军事现代化和在南海的行为将侵蚀美国的军事优势,最终将美国赶出西太平洋。在这种认识的驱动下,美国在亚太集结了大部分军事力量。美国各军兵种也着眼于未来大国战争的形态提出“分布式杀伤”“战斗云”“多域战”等作战理念。与此同时,美军也增加了在南海区域的巡航和演习等前沿军事活动。不过,由于在周边缺乏军事基地,美军难以抵近南海部署军事力量。在这种情况下,美国将寻求在南海周边国家加强军事基地建设,以提升在南海进行军事行动的能力。

美国在南海沿岸的军事存在

与在关岛、日本和韩国驻扎数万人不同,美国在南海周边国家和地区仅有少量军事存在。2018年9月的美国《国防部人事和人力报告》显示,其在南海六国、新加坡、台湾和香港等国家和地区共常驻668名军事人员,其中现役军人456人。这甚至不如美国在一个小型军事基地的驻军人数。除了一般的军事外交和防务交流人员,这些人中的大部分都承担军事任务,一定程度上代表着美国在南海区域的军事力量存在。

美国以拥有、租借和使用的方式运行着遍布全球的军事站点。美国的《军事基地结构报告》规定,占地面积在10英亩以上或者重置价值在(Plant Replace Values)1000万美元以上的军事站点才是军事基地。低于这个标准的军事站点则被称为“其他站点”,在报告中也不单独列出。更进一步,基地结构报告将美国的海外军事基地划分为三类:大型基地(PRV≥19.04亿美元)、中型基地(1.015亿美元≤PRV<19.04亿美元)和小型基地(0.1亿美元≤PRV<1.015亿美元)。根据2018财年《军事基地基地结构报告》,美国在南海周边仅在新加坡以“地区协作点”(Singapore Area Coordinator)的名义租借和使用一个重置价值为3.247亿美元的小型基地和一个其他站点。

美国2018财年《基地结构报告》

新加坡国土狭小,却一向是美国在南海周边驻军最多的国家。美国在新加坡常驻380名军事人员,其中绝大部分为现役海军军人(169名)和海军文职人员(153名)。这些军事人员与新加坡军队共用地区协作点。除了新加坡,2016年美国获准使用菲律宾的5处军事基地后,在菲律宾的军事存在也在不断加强。截止2018年9月,美国在菲律宾驻有159名军事人员,其中大部分为海军陆战队军人(114名)。这还不包括美国临时派遣的军事人员。此外,美国也在印度尼西亚、马来西亚也通过派驻军事联络人员,维持程度较低的军事存在。

南海周边可供美军使用的基地

目前,美国在南海区域的军事存在主要体现为海空军穿梭航行、举行(联合)军事演习、军事训练等。不过,美国在南海周边驻留的军事人员、所使用的基地也一直在或者将来可能为美军在南海的活动提供有效而持久的支持。

美国在新加坡的军事基地主要为美军提供后勤和训练支持。第七舰队的西太平后勤指挥部(CTF-73)设在三巴旺军港,负责为在太平洋和东南亚行动的美军舰只提供后勤服务。不过,由于这个军港的容量有限,航空母舰和两栖攻击舰等大型舰只需要在新加坡东北角的樟宜海军基地靠泊。此外,美国空军第497飞行小队驻在巴耶利峇空军基地,主要任务为停靠的航空母舰上的海军航空部队提供飞行训练。

美海军“卡尔·文森”号(CVN-70)航空母舰在樟宜海军基地休整

作为“2015年联邦财产减持计划”的举措,美国不仅裁撤了在香港租借的军事站点,而且削减了在新加坡的基地的规模。不过,随着美军持续加强在南海的军事活动,美国可能恢复并扩大在新加坡的军事基地。

1992年底,美军撤离菲律宾后一度失去了在这个前殖民地存在的依据。直到1998年和2014年,美菲先后签订《访问部队协议》和《加强防务合作协议》。根据这两个协议,美国海军可以以访问的形式驻泊苏比克港;美菲两国举行联合训练、演习,美军也得以轮驻菲律宾。尤其是,菲律宾2016年3月根据《加强防务合作协议》向美军开放了巴拉望岛上的包蒂斯塔空军基地、马尼拉以北位于邦板牙省的巴萨空军基地、吕宋岛中部帕拉延市的马格赛赛堡基地、棉兰老岛的伦维亚空军基地和中部城市宿务的麦克坦—贝尼托·埃本空军基地。美国可以在这些基地储存和部署武器,并升级改造相关设施以满足使用。这样,美军就事实上获得了菲律宾一些军事基地的使用权,使美军在菲律宾的停留时间由访问性的两周可能延长到常驻。

 

美国获准使用的菲律宾五处军事基地

2018年4月,美国已经开始扩建巴萨空军基地。美军也在借助建设菲律宾的军事基地的由头增派军事人员。随着美国对获准使用的军事基地进行现代化改造,它们很可能成为美国将来在南海区域进行军事活动的前进基地。尤其是,美国空军大规模进入菲律宾后,美国在南海海域的海空实力将得到极大提升。

同时,美国也在努力与印度尼西亚、马来西亚和越南加强军事合作,谋求使用这些国家靠近南海的军事基地,甚至希望在巴布亚新几内亚的马努斯岛重建“二战”后废弃的海军基地。      

美军基地建设的梦想能否实现

从作战需求和军事基地布局来看,美国希望加强在南海周边的军事基地建设。这有助于完善其印度洋—西太平洋军事基地体系,为巩固对华绝对海空军事优势提供战略支点。然而,虽然在新加坡存在小型后勤基地,但是美国在南海周边还没有足以为军事行动提供支援的大型综合基地。因此,不如意的现实状况促使美国不遗余力地沿南海扩大军事存在,直至获取军事基地。尤其是,美国希望菲律宾开放更多美军遗弃的军事基地。这些基地硬件基础好、改扩建难度小,美军也非常熟悉。然而,美国的国内政治、南海形势和沿岸国家的态度决定了美国构筑沿南海军事基地体系的梦想并不容易实现。

按照联邦财产减持计划,美国原则上不增加、实际上一直在关停并转海外军事基地。当前,民主党控制的众议院与特朗普政府不和,对持续进行军事建设也不感兴趣。这意味着美国很难继续投入大量资金进行海外基地建设。即使政府能够说服国会拨款在南海沿岸建立或改建一两个军事基地,却也不大可能获得充足资金构筑遍布南海沿岸的基地体系。

随着中美在南海实力的变化,尤其是海空军力量的迅速增强,南海国家越来越不愿意在中美之间选边站,更不愿意成为美国遏制中国的“马前卒”。如,马来西亚允许中国和美国海军都停靠实邦加军港。特朗普上台后,美国对盟友和伙伴的安全承诺更加不可信,这些国家对美国的保护持更为犹疑的态度,对与美国的安全合作则采取消极拖延的做法。典型地,菲律宾一再拖延美国对军事基地的升级改造,并在2017年3月无理由地将巴蒂斯塔空军基地从开放名单上删除。杜特尔特总统甚至扬言废除美菲《加强防务合作协定》。

南海沿岸国家的国内政治状况也决定美国很难如愿建立军事基地。菲律宾、越南和印尼的宪法禁止外国设立军事基地,美国建立永久性军事基地的诉求面临巨大的法律障碍。这些国家的公共舆论对美国可能的驻军行为也总体上持否定态度。政府如果允诺美国常驻军事人员,民意会激烈反弹。此外,即使美国改扩建现有的军事基地也会使一些国家的政府面临巨大的政治压力。典型地,伦维亚空军和麦克坦-贝尼托·埃本空军基地都是军民两用机场。美国的升级改造和大规模进入必将损害民用航空的利益,甚至要求菲律宾政府将以上基地转为军用。这势必引起公众的强烈反对。即使有心配合,菲律宾政府也很难无视舆论和地方政治的压力。

与宿务麦克坦国际机场共用机场设施的麦克坦-贝尼托·埃本空军基地

可见,虽然美国有心沿南海建设更多军事基地,但是阻碍重重。其完善印度洋—西太平洋基地体系的梦想也远远无法成为现实。即便如此,我们仍有必要积极而谨慎地应对美国在南海周边扩大军事基地的布局和举措。因为美国在这方面的任何进步都可能对中美在南海的军事力量对比,乃至中国的国家安全产生深远影响。

如何应对美国的军事基地布局

当前,美国一方面滥用“航行自由原则”,加强在南海的军事活动,另一方面寻求在南海沿岸为美军的前沿活动和部署获得“落脚点”。不过,美国构筑沿南海军事基地体系的努力受前述客观条件和现实环境限制,而中国采取审慎的南海政策和与其他南海国家保持良好的关系也可以抑制美国的相关努力取得实效。

中国可以采取克制的南海政策,不单方面恶化南海局势。面对中国军事力量的迅速提高和在南海加强军事存在,其他南海国家几乎出于本能地感到不安。美国也正是利用域内国家的紧张心理,渲染中国的军事现代化和塑造中国欺凌弱小、破坏南海秩序的负面形象。这不仅美化了美国“被邀请的”保护者的形象,也迎合了一些国家以美制华的心态。笔者认为,在南海争端趋于平稳的情况下,中国应采取不主动新填岛礁、倡议共同开发南海等克制而积极的政策,减少相关国家的不安和对美国的依赖心理。

中国应与相关国家达成《南海行为准则》,共同维护南海局势稳定的大局。南海国家缺乏共同遵守的行为规则,安全环境脆弱。这给美国、日本、澳大利亚等地区外大国介入南海局势提供了可趁之机。菲律宾和越南等国也愿意与这些大国采取联合演习和训练,弥补自己实力的不足。我们要让南海国家由衷地认识到,美国等域外大国的军事介入、甚至谋求建立军事基地对南海秩序的长期稳定是有害的。同时,中国与东盟国家在 “南海行为准则”单一磋商文本草案的基础上加紧磋商,尽快达成各方共同遵守的地区规则。然后,中国和其他南海国家在“南海行为准则”的框架下联合训练、演习和巡航,共同维持地区安全和秩序,一起发南海资源。这有助于削减域外势力在南海的军事影响。具体地,美国在南海的军事活动将不受欢迎,在南海沿岸将更难获得部署军事力量的军事基地。

更为根本地,中国应让其他南海国家共享中国经济和社会发展的红利。美国加强前沿部署,拉拢南海国家一起遏制中国,却并没有同步增加对这些国家的援助和投资。这些与中国经济融合度越来越高的国家对美国颇有微词。因而,中国在扩大开放的布局中,可以把南海国家放在更为重要的位置,加大对这些国家的援助、投资和对其社会发展事业的支持,并相互进一步开放商品和服务市场。从根本上,共享中国发展的机遇既有利于中国与周边国家增强相互依赖、增进安全互信,也有助于减小它们与美国进行军事合作的心理、物质和社会基础。

总之,中国应积极处理好与其他南海国家处理好关系,尤其是避免这些国家出于恐惧而向美国提供军事基地,使后者获得更多在南海活动的“立足点”。这样,美国就无法构筑完整的印太军事基地体系。美国在南海周边无法大规模部署军事力量不仅难以在前沿对中国形成绝对军事优势,其在日本和关岛针对中国部署的军事力量也将失去前进基地。由此,中国在南海方向面临的军事压力也就大为减轻了。